緒論
針對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助活動(dòng)在中世紀(jì)歐洲普遍出現(xiàn)，這段時(shí)間的各種濟(jì)貧救助活動(dòng)為歐洲的社會(huì)保障制度提供了一個(gè)物質(zhì)與法理的基礎(chǔ)。當(dāng)然，這樣的基礎(chǔ)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與現(xiàn)代的社會(huì)保障制度相提并論的，畢竟處于一種大致自給自足的農(nóng)業(yè)社會(huì)，其提供的援助不可能超越時(shí)代的局限。所以，這一時(shí)期的歐洲主要依靠各類社會(huì)組織提供資源幫助窮人，國(guó)家政府的角色并不突出，很難看出數(shù)百年之后正是這一區(qū)域成為今天福利國(guó)家制度的發(fā)源地。因此，本書(shū)所關(guān)注的時(shí)間段，也就是從中世紀(jì)到現(xiàn)代，尤其是工業(yè)革命爆發(fā)之后的歷史時(shí)期，歐洲各國(guó)的社會(huì)保障機(jī)制究竟發(fā)生了怎樣的變化，這些變化又反過(guò)來(lái)對(duì)社會(huì)形成了什么影響。其發(fā)展變化的脈絡(luò)值得我們加以詳細(xì)梳理。
由國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)保障機(jī)制，正是在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)于歐洲各國(guó)初步建立。到20世紀(jì)初之前，各國(guó)或早或晚地在社會(huì)政策方面都出現(xiàn)了一種統(tǒng)一的趨勢(shì)，即由國(guó)家出面統(tǒng)一地保障民眾一些基本生存權(quán)利。在德國(guó)，以普魯士為主導(dǎo)力量的民族統(tǒng)一運(yùn)動(dòng)完成之后，率先推出一系列勞工政策和社會(huì)保險(xiǎn)立法，表現(xiàn)為19世紀(jì)80年代的三大法案，《醫(yī)療保險(xiǎn)法》《工傷事故保險(xiǎn)法》《老齡及殘疾保險(xiǎn)法》。這三大社會(huì)保險(xiǎn)立法幾乎涵蓋全國(guó)所有工業(yè)人口，且具有強(qiáng)制性的特征，最早也最徹底地確立了國(guó)家在社會(huì)保障領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在此后成為各國(guó)的榜樣。在英國(guó)，早在近代早期的都鐸時(shí)期，政府就通過(guò)了統(tǒng)一的濟(jì)貧立法，確立了由地方教區(qū)負(fù)責(zé)本地貧民救濟(jì)的管理體系。在持續(xù)運(yùn)行了200余年之后，由于工業(yè)革命導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)劇變，為了應(yīng)對(duì)愈發(fā)沉重的濟(jì)貧壓力，1834年《濟(jì)貧法（修正案）》推出，由中央設(shè)置濟(jì)貧法管理局管理地方教區(qū)的濟(jì)貧實(shí)踐，將地方當(dāng)局分散承擔(dān)的任務(wù)收歸中央調(diào)配，并逐漸確立了統(tǒng)一規(guī)范的治理體系。在法國(guó)，大革命確立的平等、博愛(ài)等人權(quán)理念推動(dòng)著國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)保障制度的實(shí)踐啟動(dòng)，但19世紀(jì)政治局勢(shì)的動(dòng)蕩阻礙了中央統(tǒng)管體系的形成，社會(huì)福利事業(yè)重新回到教會(huì)組織和地方政府管理的分散狀態(tài)。盡管如此，工業(yè)革命發(fā)展帶來(lái)的法國(guó)工人階級(jí)對(duì)自身權(quán)益訴求的增長(zhǎng)，不斷推動(dòng)中央政府介入福利領(lǐng)域。在第三共和國(guó)時(shí)期，雖然并不全面且晚于英、德，但建立在公共財(cái)政支出基礎(chǔ)之上的適用于全民的公共救濟(jì)體制依然得以建立，如醫(yī)療救濟(jì)（1893年）、兒童救濟(jì)（1904年）、老年救濟(jì)和殘疾不愈救濟(jì)（1905年）等。各國(guó)這種以國(guó)家為主體參與社會(huì)保障制度建設(shè)的實(shí)踐，為20世紀(jì)福利國(guó)家在歐洲的建成打下了最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)。
為何歐洲率先構(gòu)建起福利大廈？相對(duì)于世界上其他地區(qū)，乃至相對(duì)于自身的過(guò)去，這個(gè)時(shí)期的歐洲究竟發(fā)生了何種根本性的變化，使得救助活動(dòng)能夠從偶爾派發(fā)的宗教慈善或富人對(duì)窮人的施舍，發(fā)展到以國(guó)家強(qiáng)制力為保障對(duì)個(gè)體生存權(quán)的確認(rèn)？歸根結(jié)底，這一跨越式的發(fā)展所依賴的并不是任何個(gè)人或集團(tuán)的人道主義精神，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。
傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)救助的責(zé)任主要依靠各類社會(huì)組織和小范圍共同體自行承擔(dān)，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，土地是最基本的生產(chǎn)資料，在正常情況下，對(duì)土地的占有權(quán)和使用權(quán)已經(jīng)能夠大致保障普通民眾通過(guò)自身的勞動(dòng)獲取生活資料。因此，貧困問(wèn)題的出現(xiàn)，多數(shù)情況下與勞動(dòng)能力的缺失直接掛鉤，要么是兒童或老人這樣尚未獲得或已經(jīng)失去勞動(dòng)能力的群體，要么是因各種意外事件失去勞動(dòng)力的成年個(gè)體。總的來(lái)說(shuō)，在土地的地位和價(jià)值較為穩(wěn)定、市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)且人員流動(dòng)性較低的情況下，此類人在全部人口中所占比例并不高，不至于給整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定秩序帶來(lái)太大的危害。加上此時(shí)由于生產(chǎn)力水平的限制，民眾的生活水平以及生存需求普遍較低，為他們提供一定的幫助也無(wú)需消耗太多的社會(huì)資源。因此，村社、莊園、行會(huì)、教會(huì)等各種類型的社會(huì)組織的存在和由此形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)能夠基本滿足救濟(jì)需求，政府只需要提供少量輔助性的建議或支持。中世紀(jì)乃至近代早期的歐洲正是以此種方式對(duì)貧困人口進(jìn)行消化，而這樣的制度是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。
工業(yè)革命從根本上改變了這種少量投入即可滿足需求的狀態(tài)。以第一個(gè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家英國(guó)為例，工業(yè)革命導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，使占人口大多數(shù)的普通人在毫無(wú)準(zhǔn)備的情況下被卷入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮之中，從根本上摧毀了他們的傳統(tǒng)世界和生活方式，卻沒(méi)有自動(dòng)帶來(lái)可以替代的東西。一方面，圈地導(dǎo)致的土地兼并，極大地打擊了過(guò)去基本能夠自食其力的小自耕農(nóng)群體，農(nóng)民喪失土地，轉(zhuǎn)變?yōu)楸还陀玫膭诠�；另一方面，大量家庭手工業(yè)在機(jī)器的沖擊之下走向破產(chǎn)，許多此類行業(yè)的從事者失去了重要的生活來(lái)源。在民眾無(wú)法依靠勞動(dòng)維持生存需求的情況下，他們對(duì)社會(huì)救濟(jì)的依賴不斷增強(qiáng)。根據(jù)18世紀(jì)末英國(guó)濟(jì)貧問(wèn)題專家弗雷德里克·伊登（Frederick Eden）的統(tǒng)計(jì)，此時(shí)威爾特郡辛德（Seend）教區(qū)一個(gè)典型的勞工家庭每周總收入為12.5先令，其中包括妻子和年長(zhǎng)孩子紡紗所掙得的4.5先令，但為了滿足基本的生存需求，支出必須達(dá)到14先令。為了填平收入與需求之間的鴻溝，避免社會(huì)動(dòng)蕩，只能由國(guó)家統(tǒng)一提供解決方案。在此時(shí)的歐洲，以現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)發(fā)生了根本性的變化，傳統(tǒng)的保障和救助形式已無(wú)法滿足社會(huì)新的需求，這是國(guó)家在社保領(lǐng)域中必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的根本原因。
然而，在歐洲普遍進(jìn)入社保由國(guó)家統(tǒng)管的時(shí)代的同時(shí)，各自國(guó)情與繼承遺產(chǎn)的區(qū)別，導(dǎo)致各國(guó)在實(shí)現(xiàn)程度和具體對(duì)策上有著不同的特點(diǎn)，這也導(dǎo)致了今天歐洲社會(huì)保障制度多樣化的發(fā)展格局。
從強(qiáng)制性的國(guó)家立法來(lái)看，德國(guó)是進(jìn)行得最為徹底的，這與它現(xiàn)代意義上的統(tǒng)一國(guó)家形成之晚有著直接的聯(lián)系。德意志統(tǒng)一民族國(guó)家在19世紀(jì)后期才姍姍來(lái)遲，為了強(qiáng)制整合長(zhǎng)期處于分裂狀態(tài)的各個(gè)政治實(shí)體，普魯士動(dòng)員一切力量加強(qiáng)國(guó)家政府的權(quán)力，這導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：其一是中央政府的能力得到磨煉，能夠針對(duì)各地具體狀況開(kāi)展步調(diào)一致的行動(dòng)；其二是統(tǒng)治者將政府提供社會(huì)保障視為國(guó)家統(tǒng)一的內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，為建設(shè)國(guó)家政權(quán)而進(jìn)行社保立法。針對(duì)工人的社會(huì)保障成為國(guó)家的任務(wù)，德國(guó)因此成為歐洲各國(guó)的楷模。
與之形成對(duì)比的是英國(guó)的情況。作為一個(gè)內(nèi)生型現(xiàn)代化國(guó)家，現(xiàn)代化在英國(guó)啟動(dòng)很早，但實(shí)現(xiàn)過(guò)程十分漫長(zhǎng)，且隨著社會(huì)的變化而持續(xù)演進(jìn)；由國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)保障制度作為現(xiàn)代化的組成部分，同樣經(jīng)歷了不斷的調(diào)整。從都鐸王朝末期到工業(yè)革命初期，政府主動(dòng)通過(guò)《濟(jì)貧法》的制定與執(zhí)行確立了窮人的受救濟(jì)權(quán)，但受限于中央政府有限的能力，通過(guò)央地協(xié)商分配的方式，執(zhí)行《濟(jì)貧法》的任務(wù)被授予各個(gè)地方教區(qū)，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境下取得了一定的成效。而直到19世紀(jì)社會(huì)自身發(fā)生劇變的情況下，《濟(jì)貧法》的執(zhí)行方式才在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的壓力之下實(shí)現(xiàn)了改革，國(guó)家制定了中央指導(dǎo)、地方執(zhí)行的基本原則，才終于將各地分散隨意的濟(jì)貧工作納入一個(gè)統(tǒng)一框架之內(nèi)。
相對(duì)于德國(guó)和英國(guó)，法國(guó)在建立統(tǒng)一的福利計(jì)劃方面遭遇的阻礙更多，19世紀(jì)動(dòng)蕩的國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)導(dǎo)致國(guó)家介入社保工作的進(jìn)程發(fā)展緩慢。直到第三共和國(guó)時(shí)期，法國(guó)才終于進(jìn)入大革命以來(lái)難得的政治穩(wěn)定期，政權(quán)不再頻繁更迭。同時(shí)，在工人爭(zhēng)取自身權(quán)益的抗?fàn)幋似鸨朔�的情況下，統(tǒng)治階級(jí)無(wú)法繼續(xù)對(duì)社會(huì)上的民生問(wèn)題視而不見(jiàn)。工人階級(jí)代表向政府提出工作權(quán)利是核心保障的呼聲得到了回應(yīng)，政府因此更加重視工人的工作福利，開(kāi)始逐步向著建立全國(guó)性社會(huì)福利體系的目標(biāo)推進(jìn)。
總的來(lái)說(shuō)，盡管做法和程度上有區(qū)別，但歐洲主要國(guó)家在這一時(shí)期都通過(guò)國(guó)家立法大體完成了工業(yè)化時(shí)代下社會(huì)保障應(yīng)該完成的任務(wù)。政府開(kāi)始關(guān)注全體國(guó)民的基本生存問(wèn)題，現(xiàn)代國(guó)家的治理能力得到了質(zhì)的提升。而在歐洲各國(guó)于本土范圍內(nèi)不斷摸索統(tǒng)一的社會(huì)保障模式之際，帝國(guó)的擴(kuò)張也將各類福利理念與實(shí)踐帶到了更廣闊的海外世界。對(duì)英國(guó)而言，從北美殖民地到加勒比、印度與非洲的統(tǒng)治過(guò)程中，教會(huì)慈善傳統(tǒng)與濟(jì)貧法管理模式得到了一定程度的移植或改造，且殖民當(dāng)局在吸引移民、穩(wěn)定社會(huì)秩序的需要下，也逐漸形成了分配土地、建立公共設(shè)施以及實(shí)行義務(wù)救濟(jì)的做法。法國(guó)、西班牙等國(guó)在教會(huì)影響下推行的慈善救助，則在其海外領(lǐng)地延續(xù)了以宗教為中心的輔助體系。雖然殖民體制最初的目標(biāo)往往是滿足宗主國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益與政治控制的需求，但此間對(duì)基建、醫(yī)療與教育的投入一定程度上也推動(dòng)了社會(huì)救濟(jì)理念的擴(kuò)散，并為殖民地獨(dú)立后建立社會(huì)保障制度留下了基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，帝國(guó)的福利實(shí)踐并非出于純粹的社會(huì)關(guān)懷，其中往往附帶著強(qiáng)制管理和種族區(qū)隔等殖民思維，福利政策的推行結(jié)果也因地區(qū)差異和統(tǒng)治方式而大相徑庭。同時(shí)，歐洲國(guó)家在海外的制度實(shí)驗(yàn)和社會(huì)管理模式，反過(guò)來(lái)影響了本土政府對(duì)社會(huì)保障的再思考，促使其在維持國(guó)內(nèi)秩序和改善民生之間找到新的平衡點(diǎn)。待到19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，各國(guó)相繼出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)立法以及扶持勞動(dòng)階層的政策，也在一定程度上借鑒了帝國(guó)治理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。
綜上所述，本書(shū)將在后續(xù)章節(jié)中以國(guó)別為線索，梳理若干關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，揭示歐洲主要國(guó)家由分散的慈善救濟(jì)到統(tǒng)一的社會(huì)保障制度所經(jīng)歷的歷史進(jìn)程，試圖在比較中呈現(xiàn)出一個(gè)更為完整、多元的分析視角，從而幫助讀者更深刻地認(rèn)識(shí)當(dāng)代歐洲福利模式的歷史淵源與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。